Pozwolenie na budowę – jak to jest?

Jak to jest z „załatwianiem” pozwolenia na budowę?

To pytanie, które często pojawia się w naszych rozmowach z inwestorami. Aby udzielić odpowiedzi muszę zacząć wyjaśnienia sprawy fundamentalnej – a często zapominanej. Mianowicie: postępowanie, związane z uzyskaniem pozwolenia na budowę w polskim porządku prawnym jest postępowaniem typu procesowego. Dlatego w wydawaniu decyzji nie działa zasada automatyzmu. Każdy przypadek jest rozważany indywidualnie. Najłatwiej omówić to w oparciu o analogię do przewodu sądowego. Podobnie jak sąd, starosta na wniosek strony (Inwestora) otwiera postępowanie. Urząd w tym procesie nie jest stroną, lecz tak jakby sędzią. Musi zważyć pomiędzy równoważnymi aspektami, które niekiedy bywają w kolizji – prawami inwestora, prawami osób trzecich i ochroną interesu publicznego.

Z jednej strony organ administracyjny musi zapewnić inwestorowi realizację prawnej zasady swobody budowlanej, która leży u podstaw prawa budowlanego. Wywodzi się ona na wprost z konstytucyjnej ochrony prawa własności prywatnej. Oznacza to, że posiadając nieruchomość możemy dysponować nią swobodnie – a więc również używać do celów budowlanych. Jednak należy w tym miejscu odróżnić swobodę od samowoli. Otóż swoboda podlega ograniczeniom tam, gdzie czyjeś działanie może naruszyć interes innych osób, lub wręcz powodować ich szkodę. Oto przykład bardziej znany: każdy obywatel ma prawo do swobodnego poruszania się dowolnymi środkami transportu ale jeżdżąc ulicami musi stosować się do przepisów ruchu drogowego, których naczelnym celem jest zapobieganie kolizjom. W budownictwie jest o nie to szczególnie łatwo. I tu ustawodawca nakłada na wszystkie kolejne instancje – począwszy od starosty, a skończywszy na Naczelnym Sądzie Administracyjnym – kompetencję władczą do ważenia pomiędzy prawem do swobody budowlanej, a prawami innych stron.

Łatwo wytłumaczyć na prostym przykładzie: nasz sąsiad ma prawo swobodnego używania swojej działki na cele budowlane. Nie możemy zabronić mu wybudowania domu, tylko dlatego, że nie spodoba nam się widok na jego posesję. Ale jeśli jego swoboda nie podlegałaby żadnym ograniczeniom, to mógłby on przykładowo wybudować wysoki wieżowiec, który pogrążyłby w cieniu okoliczne domy mieszkalne. Tu mamy do czynienia z pojęciem „obszaru oddziaływania inwestycji”. Teoretycznie przykładowy wieżowiec mieści się w granicach własności sąsiada i zachowuje określone w prawie budowlanym odległości. Więc można by się spodziewać że pozwolenie na jego budowę powinno zostać wydane automatycznie. Ale właśnie między innymi takie aspekty jak zacienianie sąsiednich nieruchomości wymaga zbadania w trybie procesowym, bowiem właściciel nowego budynku, rzucając cień na inne domy wpływa na stan posiadania sąsiadów i może go znacząco uszczuplić np. obniżając jakość życia lub wartość nieruchomości

Dlatego zadaniem administracji budowlanej jest wyważenie pomiędzy prawem własności, a prawami tych podmiotów, których z uwagi na obszar oddziaływania inwestycji interes mógłby ucierpieć. Jest to jednak rozważanie na tyle abstrakcyjne, iż nie da się sprowadzić do procedury automatycznej – jak w przypadku prostych spraw typu wydanie dowodu osobistego.  Postępowanie z uwagi na mnogość wątków musi odbyć się tu w sposób procesowy. Urząd  wszczynając  na nasz wniosek procedurę musi ustalić kto jest stroną wobec nas (np. z uwagi na sąsiedztwo) i zapewnić poszanowanie przysługującego jej prawa sprzeciwu jeśli jej interes mógłby ulec uszczupleniu. Dla ograniczenia przewlekłości postępowania ustawodawca wprowadził  zasadę „domniemanej zgody”, jeśli zastrzeżenia nie zostaną wniesione w określonym terminie. Ale w związku z tym starostwo musi mieć pewność, że strona przeciwna została prawidłowo zawiadomiona o toczącym się postępowaniu. Bowiem jeśli sąsiad wykaże, że nie mógł wnieść uwag, bo nie wiedział o procedowanej sprawie, to może być to podstawą do unieważnienia wydanej decyzji. Jeśli znamy naszych sąsiadów to możemy sami wspomóc urząd w kwestii wskazania adresu do doręczenia. Gorzej jeśli właściciel działki sąsiedniej nie jest znany albo np. zmarł nie sporządzając testamentu. Wtedy zaczynają się trudności administracyjne na które architekt nie ma wpływu. Podobnie jeśli inwestor pozostaje w permanentnym konflikcie z sąsiadami, w ramach którego będą oni wyczerpywać wszelką przysługującą im drogę odwoławczą. To może zamrozić sprawę nawet na lata. Podobnie dzieje się jeśli inwestor wchodzi w konflikt np. z organizacjami ekologicznymi, aktywistami miejskimi itp. Warto unikać takich konfliktów.

Tu dotykamy bardziej skomplikowanych pojęć takich jak: ochrona środowiska, krajobrazu, ładu przestrzennego, dziedzictwa kulturowego itp., gdzie realizacja czyjegoś prawa własności może stać w istotnym konflikcie z szeroko rozumianym interesem społecznym. Starosta udzielający pozwolenia na budowę jest strażnikiem tego, aby żadna inwestycja  nie naruszała dobra wspólnego i bezpieczeństwa ludzi. Jest o oczywiście pojęcie bardzo szerokie, dlatego w postępowaniu administracyjnym musi się sprowadzać do pewnych uproszczeń. Starosta sprawdza czy wnioskowana inwestycja ma wszystkie potrzebne uzgodnienia (np. z konserwatorem zabytków, specjalista ochrony przeciwpożarowej itp.). Prawo budowlane określa listę uzgodnień i dokumentów, które musi sprawdzić dla danej inwestycji i jeśli są one wydane to – co do zasady – już nie ingeruje w ich treść. A więc nie przygląda się temu czy np. nowy budynek pasuje wizualnie do zabytkowego otoczenia, jeśli właściwy urząd ochrony zabytków uzgodnił projekt. Ale takie odrębne uzgodnienie również odbywa się w trybie procesowym. Natomiast istotną kompetencją starostwa jest badanie czy przedmiotowa inwestycja jest zgodna z zapisami prawa miejscowego (miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy), które jest tworzone po to, aby zapobiegać konfliktom w przestrzeni, w której żyjemy oraz zapewnić – przynajmniej teoretycznie – ład, porządek i estetykę.  I na tej kanwie ma najwięcej do powiedzenia. Teraz – o ile weryfikacja ścisłych zapisów prawa miejscowego, takich jak np., zapewnienie dostępu do mediów –  jest dość łatwa, o tyle już w kwestii funkcji budynku, jego gabarytów i formy architektonicznej ocena może być bardziej skomplikowana. Zapisy planu w kwestiach estetycznych podlegają interpretacji – z jednej strony inwestora i architekta, z drugiej urzędnika badającego sprawę. Te interpretacje bywają rozbieżne – co nie dziwi, bo nie da się administracyjnie zadekretować piękna. Cóż to znaczy gdy plan mówi o „dachach tradycyjnych” „kolorach pastelowych”, które części rozczłonkowanego budynku zaliczają się do „powierzchni zabudowy”? Czy „aparthotel” to też hotel? To i wiele innych nieścisłych zagadnień podlega subiektywnej weryfikacji. Dlatego o niektóre sformułowania toczą się zażarte boje niczym ze spektakularnych procesów sądowych. Nie raz z resztą sprawy  takie znajdują finał w sądzie administracyjnym, a utrwalane w ten sposób orzecznictwo jest cenną pomocą w interpretowaniu niektórych zapisów prawa. W tym wszystkim należy jednak pamiętać, że – wbrew pozorom – urząd nie jest naszym wrogiem lecz czynnikiem, który ma zapewnić bezkolizyjną realizację prawa własności wszystkich zainteresowanych stron.

I teraz najważniejsze z punktu widzenia tego czego możemy spodziewać się od architekta w całym tym procesie. Tak jak w sądzie nie ma pewnej recepty na wygraną sprawę, tak i w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę nie ma nigdy całkowitej  pewności, że proces nie wykaże jakiś istotnych powodów, dla których zamiar inwestora nie może być realizowany. Do tego dochodzi wątpliwość starostwo podzieli interpretację architekta co do szczegółowych zapisów w planie miejscowym,  w zakresie w którym podlega ona subiektywnej ocenie. Dlatego dalej posługując się analogią procesową trzeba jasno i uczciwie powiedzieć że – tak jak żaden adwokat nie może wyjściowo zapewnić swojego klienta, że wygra sprawę, tak żaden odpowiedzialny architekt nie może zagwarantować inwestorowi, że „załatwi” pozwolenie na budowę. Jeśli ktoś bierze na siebie takie sztywne zobowiązanie, to albo jest niekompetentny albo nieuczciwy. Rolą architekta jest przeanalizowanie sytuacji i dobranie najlepszej możliwej strategii, tak aby interes inwestora został w najlepszym stopniu uwzględniony. Podobnie jak adwokat powinien on prowadzić inwestora i tworzyć przestrzeń do podejmowania optymalnych decyzji.

Tu dotykamy osobnego zagadnienia jakim jest relacja pomiędzy architektem a inwestorem. Pewnym wskazaniem może być Kodeks Etyki Zawodowej Architektów. Z jednej strony architekt jest zobowiązany do odmowy podejmowania działań stojących w konflikcie z zasadami profesjonalizmu. Z drugiej strony nie można zapomnieć, że siłą sprawczą inwestycji jest inwestor i podejmowane przez niego suwerenne decyzje. Dlatego naszą rolą w trudnych przypadkach jest wariantowanie strategii, przedstawianie argumentów „za” i „przeciw” – tak aby inwestor zyskał optymalne kryteria do podjęcia decyzji. I to jest nasza odpowiedzialność. Ale nie możemy zabronić inwestorowi wnioskowania o rzeczy, które nam się wydają mało realne albo rezygnować z architektonicznej kreatywności tam, gdzie sztywne zapisy prawa miejscowego kierują nas w stronę powtarzalnej sztampy.  Ważne jest tylko by zawczasu  wyznaczyć zakres odpowiedzialności na okoliczność ewentualnego fiaska.

Co to znaczy dla inwestora, planującego powierzyć nam zadanie? Mam świadomość, że powyższe postawienie sprawy może niektórych zrazić. Jest to jednak kwestia elementarnej uczciwości aby nie gwarantować rzeczy, na które nie ma się wpływu. Dlatego uważam, że na decyzję o wyborze architekta powinno wpływać realne doświadczenie wybranej pracowni, jej udokumentowana skuteczność i stopień skomplikowania przeprowadzonych pozytywnie spraw. Natomiast w żadnym wypadku o zleceniu nie powinna decydować  gwarancja „załatwienia” pozwolenia na budowę udzielona przez architekta. Z niepokojem obserwujemy że niektórzy ulegając presji walki o klienta zapominają to tym.

Ciekawy casus mieliśmy  przy okazji domu z odwróconym dachem. Nie można było udzielić inwestorowi gwarancji, że uzyskamy pozwolenie na nowoczesną formę domu, w sytuacji gdy prawo miejscowe jasno wskazywało na estetykę tradycyjną – wyrażaną między innymi formą skośnych dachów. Zamiast gwarancji należało wskazać inwestorowi strategię dojścia do celu. Polegając na własnej subiektywnej wrażliwości – musieliśmy ocenić czy rzeczywiście nowoczesny budynek zaszkodzi lokalnemu krajobrazowi. Bowiem podstawą skuteczności jest przeświadczenie o słuszności podejmowanego wyzwania. Tak zaczęła się batalia z trudnym do przesądzenia wynikiem. Aby ją wygrać potrzeba fachowej wiedzy, biegłego posługiwania się prawem i umiejętności przedstawiania argumentów. Sprawa oscylowała wokół tego czy nowoczesny dach pogrążony wyczerpuje zapisy planu miejscowego o dachu „skośnym, dwuspadowym, symetrycznym”. Naszym zdaniem tak ale stanowisko urzędu pozostawało tajemnicą do czasu złożenia kompletnego projektu budowlanego, którego koszt musiał ponieść inwestor. Bo niestety w polskim prawie administracyjnym i budowlanym  nie ma czegoś takiego  jak „wytyczne urzędu”, które objaśniały by sprawy sporne w momencie przystąpienia do prac projektowych. Dopiero gotowy projekt budowlany jest podstawą do wszczęcia postępowania i  – w ramach niego – indywidualnej oceny. W tym przypadku to jakość architektoniczna, wewnętrznie spójnia argumentacja oraz wrażliwość architektoniczna urzędnika przesądziły o uzyskaniu pozytywnej decyzji. Ale mamy też zasobną przypadki gdzie było trudniej i trzeba było szukać trudnego kompromisu.

Dlatego właśnie określając warunki współpracy musimy zapewnić sobie przestrzeń do skutecznego działania. Bywa że stoi to w sprzeczności z praktykami stosowanymi przez działy prawne niektórych inwestorów – zwłaszcza przy dużych inwestycjach. Negocjując kontrakt nie można jednak łamać fundamentalnej zasady, że każda ze stron może odpowiadać wyłącznie za to, na co ma wpływ. Dlatego przez lata wypracowaliśmy model współpracy z inwestorami, który odchodzi od ścisłych gwarancji na rzecz określania zasad rozwiązywania ewentualnych sytuacji trudnych. Bowiem wiemy, że działanie pod rygorem „załatwienia sprawy” w przypadku trudności powoduje wyłącznie napięcia i frustrację. Zasada „klient płaci klient wymaga” może sprawdzać się  w prostych relacjach sprzedażowych. Projektowanie budynku wymaga głębszego zrozumienia procesu w którym wszyscy uczestniczymy opartego na zaufaniu i uczciwości. Dlatego zamiast powtarzać „Panie kochany będzie Pan zadowolony” wolimy uczciwie już na początku wskazać  możliwe trudności, wspólne z inwestorem wybrać optymalną strategię i podzielić się odpowiedzialnością. To lepiej sprzyja celowi jakim jest skuteczne przeprowadzenie całego procesu uzyskania pozwolenia na budowę. Szczególnie w sytuacji gdy chcemy wykreować wyjątkowe, funkcjonalne i wpisane w krajobraz dzieło architektoniczne. A o to nam przecież chodzi.

mgr inż. architekt Marek Idziak-Sępkowski